Навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів



Скачати 11,11 Mb.
Сторінка1/34
Дата конвертації02.02.2017
Розмір11,11 Mb.
ТипНавчальний посібник
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   34





ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

Навчальний посібник

Рекомендовано Міністерством освіти

і науки України як навчальний посібник

для студентів вищих навчальних закладів

Харківська державна

НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

ім. В.Г.Короленка

Луцьк


2000

УДК 350(01)(09)(022) ББК 67.301.011 М20


Затверджено до друку вченою радою Волинського державного університету їм. Лесі Українки

Рецензенти: В.А.Ребкало, доктор філософських наук, професор, зав. кафедри

політології Української Академії державного

управління при Президентові України; В.М.Бебик, доктор політичних наук, ректор Міжрегіональної

Академії управління персоналом; В.В.Долежан, доктор юридичних наук, професор, зав. кафедри

публічного права Волинського державного

університету ім. Лесі Українки; Б,О.Ярош, доктор політичних наук, професор, зав. кафедри

політології Волинського державного

університету ім. Лесі Українки.



Малиновський В.Я. Державне управління: Навчальний посібник. уцьк: Ред.-вид. відд. "Вежа " Вол. держ. ун-ту ім. Лесі Українки, 2000. -558 с.


ISBN 5-7763-1779-7
Посібник подає у формі навчального матеріалу основні теоретичні засади науки державного управління. Викладені у ньому основи адміністративно-управлінської науки - історія та теорія державного управління - розглядаються в контексті сучасних досягнень у цій галузі й базуються на практичній управлінській діяльності.

Для слухачів, студентів з державного управління, працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також тих, хто цікавиться питаннями теорії та історії управлінської науки.

УДК350(01)(09)(022) ББК 67.301.011

ISBN 5-7763-1779-7 © В.Я.Малиновський, 2000

Сучасний історичний етап переходу України до відкритого демократичного суспільства вимагає наукового обгрунтування теорії і практики державного будівництва та його складової державного управління.

Управління має давню історію. З моменту зародження людського суспільства, з того часу, коли людина почала ставити перед собою конкретні цілі та завдання, виникла потреба в управлінні, в забезпеченні відповідної організації суспільно-економічних відносин існуванні

держави. Людство нагромадило багатий досвід управління суспільними справами. Його вивчення, аналіз і вдосконалення сприяють ефективності здійснення державного управління, досягнення кращих його результатів.

Сьогодні цілком очевидним фактом стало існування об'єктивних загальних категорій, принципів, функцій і методів державного управління, які зумовлені характером політичної системи, соціально-економічними факторами та культурним рівнем суспільства. Вивчення цих фундаментальних засад адміністративно-управлінської науки та вироблення передової теорії набуває вкрай актуального характеру для динамічного розвитку нашої держави.

Сучасні суспільні процеси поставили гостру потребу в професійно підготовлених фахівцях, які здатні ефективно працювати в органах державної влади, вирішувати складні проблеми сьогодення. У подальшому, в умовах ускладнення завдань державного будівництва, потреба у таких спеціалістах зростатиме. Тому необхідно практично по-новому вести підготовку фахівців, які володітимуть основами адміністративно-управлінської науки і мистецтва управління для роботи в центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування.

Сказане дає змогу усвідомити актуальність вивчення навчальної дисципліни "державне управління" в системі вищої школи України. Адже підготовка професійних управлінців стала особливим напрямом у розвитку науки і практики в усіх високорозвинутих країнах світу. У нашій країні теж започатковано відповідну підготовку таких спеціалістів, але навчально-методична література національних авторів майже відсутня. Це пов'язано з тим, що вивчення проблем адміністративного управління до недавнього часу було сферою юридичної науки - переважно адміністративного права. Наукові праці, написані вченими-юристами, не ставили на меті дослідження конкретної діяльності апарату державного управління, а переважно зосереджувалися на нормативних аспектах роботи адміністративних служб. Дослідження організаційних структур державного управління було цариною політологічної науки. Проте за останні роки становище у цій сфері зазнало кардинальних змін. Сьогодні проблеми

державного управління розглядаються багатьма вченими як самостійна дисципліна, відмінна від публічного права та політології.

З метою узагальнення існуючого наукового матеріалу та практичного досвіду з державного управління й написано цю книгу. Вона є однією з перших в Україні спроб подати у формі навчального матеріалу основні теоретичні засади науки державного управління. При написанні навчального посібника автор спирався на здобутий досвід вивчення дисципліни "Державне управління" у вищих навчальних закладах -Українській Академії державного управління при Президентові України, Університеті Північного Лондона, програми та плани семінарських занять на кафедрі політології та юридичному факультеті Волинського державного університету ім. Лесі Українки. Досвід засвідчив, що вивчення предмету дуже ускладнене недостатністю відповідної літератури, зокрема навчально-методичної. Це створило парадоксальну ситуацію, коли викладання дисципліни започатковане при відсутності кваліфікованих навчальних посібників, підручників. Тому фактор своєчасності видання цього посібника набуває виняткового значення.

Принциповою особливістю навчального посібника є введення до нього лише такого навчального матеріалу, що отримав відповідне ґрунтовне теоретичне висвітлення в літературі, оскільки емпіричного матеріалу з актуальних управлінських проблем сьогодні достатньо у періодиці. При цьому слід зазначити, що значна частина викладеного матеріалу у національній літературі не має солідного теоретичного обгрунтування. Тому багато посилань взято зі сфери теоретичних концепцій зарубіжних вчених-адміністаторів та науковців радянського періоду. Такий підхід дає можливість ознайомитися з різними точками зору авторів різноманітних управлінських шкіл.

Сучасне державне управління охоплює розмаїття підходів, методологій, теоретичних побудов, що знаходить своє відбиття в книзі. В її підготовці використано багатий науково-теоретичний матеріал, що стосується насамперед суперечливих реалій державного будівництва України як суверенної держави. Певні труднощі при написанні посібника були пов'язані із незавершеністю процесу формування апарату державного управління через проведення адміністративної реформи та недостатністю законодавчої бази, яка регулює функціонування виконавчої влади.

Навчальний матеріал подається з огляду входження України до світової спільноти та розвитку державного управління в умовах правової держави, демократії, ринкової економіки, враховується національний досвід, традиції, культура суспільства.

Проте слід зауважити, що сучасне державне управління аж ніяк не зводиться до суто українського, як, власне, І до будь-якого іншого національного. Воно є узагальненим соціальним явищем, що грунтується

на теоретичних надбаннях та практиці, вироблених усіма цивілізаціями

світу.


Викладені у книзі основи управлінської науки допоможуть студенту стати не просто спеціалістом у певній "вузькій" галузі, а фахівцем, який здатний мислити загальнодержавними категоріями і вирішувати складні питання державного будівництва. Саме багатоаспектність державного управління, яка грунтується на багатодисциплінарному підході, дає комплексні знання, які так необхідні майбутнім управлінцям. Адже без глибокого вивчення історії управління, без фундаментальних знань з теорії державного управління, без осягнення сучасних досягнень у цій галузі, не можна стати висококваліфікованим фахівцем та ефективно здійснювати управлінську діяльність.

Сподіваємося, що запропонована праця буде корисною і викличе інтерес в управлінців та всіх, хто цікавиться проблемами державного будівництва, дасть поштовх науковим дослідженням у галузі державного управління. Автор буде щиро вдячний за зауваження і побажання читачів, фахівців, науковців, котрі будуть враховані в процесі подальшого вдосконалення навчального посібника.

'*., t І

Розділ 1

Вступ до державного управління та його теоретико-методологічні основи

Мистецтво управляти державою є найвищим від усіх мистецтв.

Демокріт

Глава 1.1. Природа і зміст державного управління

Розгляд предмета тієї чи іншої науки розпочинається з аналізу її визначення, вивчення виникнення, розвитку, масштабу й галузі дослідження, найбільш характерних рис, її місця і ролі у пізнанні та перетворенні суспільства, дійсності. Глибоке оволодіння змістом, основними положеннями і висновками адміністративно-управлінської науки, її законами й категоріями передбачають поєднання адміністративно-управлінського досвіду з теорією і практикою державного будівництва. Саме ця проблема стоїть перед нами. Спробуємо визначити й конкретизувати галузь дослідження.

Проблема становлення і розвитку науки управління певного комплексу знань про державу й суспільство - особливо вирізняється із багатьох проблем суспільних наук. Ось чому проблеми державного будівництва, організації та здійснення державної влади і управління протягом багатьох століть були і нині є спеціальним напрямком у фундаментальних і прикладних соціальних науках. При цьому залежно від різних суспільних умов і у різні історичні періоди вони набували своїх невід'ємних особливостей. Однак незалежно від національно-історичних особливостей перед теорією і практикою управління завжди стояли завдання забезпечення відповідності структури і функцій державної влади, зокрема форм і методів управління, цілям і вимогам розвитку різних важливих на той чи інший час, особливо в перехідні історичні періоди, сфер життя суспільства, які завжди наповнюються новим відповідним соціально-економічним змістом.1 Без ґрунтовних, детальних наукових досліджень і рекомендацій у цій галузі важко уявиш успішне здійснення державного курсу України, послідовне проведення демократичних перетворень, створення ринкової інфраструктури.

Цілком очевидно, що більшість управлінських помилок, яких зазнало і продовжує зазнавати наше суспільство, є результатом некомпетентності й байдужості державних службовців, передусім відповідальних посадових осіб, їх можна було б уникнути чи звести до мінімуму, якби деякі

' Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук, кер В В.Цветков. - К

Оріяни. 1998 -С. 68.

управлінці менше керувалися лише власним емпіричним досвідом, політичною кон'юнктурою, роблячи ставку на експеримент, а більше використовували світовий та національний досвід, глибокі та різноманітні знання, вироблені управлінською наукою. Набутий за роки незалежності досвід показав, що неможливо досягти кардинальних змін в реформуванні економіки без суттєвих змін у сфері політики, насамперед у сфері державного управління суспільними процесами. Цей досвід також переконливо свідчить, що однією з головних причин кризових суспільних явищ, несприятливого розвитку країни є не тільки криза економіки, а й низька ефективність управлінського апарату, криза державного управління. Недостатня послідовність у здійсненні реформ, ряд помилок та прорахунків пояснюються за словами Президента Л.Д.Кучми тим, що "не вдалося сформувати дієздатну систему державного управління ринковими перетвореннями, докорінно змінити стиль, методи та традиції, успадковані від адміністративної системи. В результаті утворилася глибока суперечність між новими (значною мірою ринковими) відносинами і діючою системою управління. Зазначена суперечність виступає чи не найсерйознішим гальмом соціально-економічного прогресу".2

З іншого боку, серед великої кількості населення здавна панує думка, що для керування державою не потрібно мати багато знань, а достатньо лише життєвого досвіду на рівні звичайного обивателя. Не задумуючись над вадами такої позиції, громадяни відповідно формують державну владу, переважно за критеріями обіцянок претендентів, їхніх ораторських здібностей та грошових можливостей. Такий стан врешті-решт повертається до виборців у вигляді недосконалого законодавства, соціальне напруженого державного життя, дезорганізації суспільства.

Сьогодні стало очевидним, що без озброєння управлінського персоналу концептуальними поглядами на динаміку і статику демократичного суспільства передовими науково-дослідними технологіями управління неможливо розробити та реалізувати перспективні загальнодержавні, регіональні та самоврядні соціально-економічні і культурні програми розвитку.

Необхідно зазначити, що, незважаючи на суперечливий процес становлення в Україні цієї порівняно молодої для нас науки, вже зроблено чимало для її розвитку. Окреслено предметне поле державного управління, визначено проблематику і методи досліджень, грунтовніше вивчаються світова та українська історія державних утворень та управління в них, управлінські погляди і теорії діячів минулого. Дослідження провідних українських вчених - директора Інституту держави і права НАН України,

" Україна: поступ у XXI століття Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки Послання Президента України до Верховної Ради України 2000 рік // Урядовий кур'єр. - 2000. - 23 лют -С 6

академіка HAH України і АПН України Ю.С.Шемшученка, завідувача відділу державно-правових проблем управління цього ж Інституту професора В.Б.Авер'янова, члена-кореспондента НАН України, професора В.В.Цвєткова, професора Київського Національного університету ім.Т.Г.Шевченка Л.В.Коваля, завідувача кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України професора Н.Р.Нижник, директора Інституту законодавства Верховної Ради України професора В.Ф.Опришка, члена-кореспондента НАН України, професора Сіренка В.Ф. та інших, свідчать про розвиток науки державного управління в Україні і дають підстави сподіватися на успішне розв'язання її наукових проблем.

З'явилися монографічні праці, статті, присвячені цій галузі, почали видаватися наукові журнали управлінського профілю "Вісник Української Академії державного управління при Президентові України", "Вісник державної служби України", "Командор. Вісник державного службовця України". На всеукраїнському рівні проводить плідну діяльність Асоціація магістрів державного управління. Заявили про себе науково-освітні установи, що досліджують адміністративно-управлінські проблеми та готують висококваліфіковані кадри державних службовців. У 1992 році було відкрито Інститут державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України, який вперше у нашій державі започаткував підготовку професійних державних службовців за магістерською програмою. На його базі ЗО травня 1995 року утворена Українська Академія державного управління при Президентові України - головний вищий навчальний заклад у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні.

Врегульоване питання ліцензування та акредитації програм підготовки магістрів у галузі "Державне управління", до якої залучено ряд провідних вищих учбових закладів України. Підготовку магістрів державного управління на конкурсній основі здійснюють дев'ять вищих навчальних закладів університетського рівня в Києві, Дніпропетровську, Дніпродзержинську, Донецьку, Луганську, Тернополі, Івано-Франківську, Одесі, Харкові, визначених рішенням Науково-методичної ради при Головдержслужбі з переліку закладів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 1995 р. № 560. Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 1997 р. № 725 утворено Академію муніципального управління, яка здійснює підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації кадрів для органів місцевого самоврядування і державних адміністрацій, підвищення кваліфікації працівників зазначених органів та проведення наукових досліджень щодо вдосконалення державного управління та місцевого самоврядування. Головним навчальним закладом у цій важливій державній справі визначено Українську Академію державного управління при Президентові України,

яка проводить значну наукову і навчально-методичну роботу з підготов!* нового покоління державних службовців України. Президент Украй0! Л.Д.Кучма, виступаючи ЗО травня 1996 року з нагоди першої річний1 створення Академії, нагадав, що вона єдина установа, що готУє державних службовців за принципово новою для України спеціальність "державне управління" з наданням випускникам кваліфікації "маґісТР державного управління", і за своїм статусом Академія є своєрідним елітним освітнім закладом.3

У сучасних умовах державного розвитку управлінська діяльність ст&є основним засобом здійснення соціальних змін, а державне управління виокремлюється у відносно самостійну, предметно, функціонально ' структурно визначену сферу діяльності, що регламентується окреН01^ нормативно-правовою базою і потребує відповідного кадрового наукового потенціалу.4

Аналіз світового досвіду показує, що в розвинутих країнах "Держав^6 управління" (Public administration) вже давно визнано як самостійну галузь професійної діяльності, академічної підготовки і науковИ* досліджень. В Украші донедавна державне управління розглядалося не як окрема галузь діяльності, навчання та досліджень, а як вузь^21 спеціальність, підпорядкована юридичним, політологічним чи економічним наукам. Переосмислення сутності держави, її основи*1* функцій і ролі в сучасному суспільстві привело до визнання "Державної"0 управління" як самостійного виду діяльності. Так, після прийняття Конституції України з І липня 1997 року в Класифікаторі вИД'в економічної діяльності, складеному з використанням світового досВ'^У стандартизації, зафіксовано як один з двадцяти основних видів діяльності ккцію L "Державне управління".5 Таким чином, робота в держави^* органах визнана професійним видом діяльності.

Неможливість охоплення державного управління жодною інЦІ°ю галуззю зумовила також уведення постановою Кабінету Міністрів Укр£ІнИ від 24 травня 1997 року до Переліку напрямів та спеціальностей підготов*1'1 фахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітНь°~ кваліфікаційними рівнями окремої галузі підготовки "Держав^6 управління". Ця нова академічна галузь не може бути зведена окремо Д° правової, чи економічної, чи політологічної, або іншої традиційн01 гуманітарної чи соціальної освіти, а стає повноцінним напрямком підготовки.



3 Майборода В Головний вищий учбовий заклад в системі підготовки й удосконалення кадрів держави01 слулби в Україні // Вісник Української Академії державного управління при Президентові УкраІйН' 1996 - № 2 - С 6

4 Луювий В , Князев В Державне управління як галузь професійної діяльності академічної підгот"ві<и' наукових досліджень//Вісник УАДУ -1997 -№3-4 -С 9.

5 Класифікація видів економічної діяльності Державний класифікатор України - К.: ДержстанДаРт

Для наукової галузі "Державне управління", що тісно пов'язана з відповідною академічною підготовкою, характерна схожа ситуація: офіційне запровадження наукової галузі "Державне управління" в Україні є вимогою часу і відповідає міжнародній практиці, де "Public administration" як науковий напрям зайняв належне місце та існує вже тривалий час. Наприклад, у міжнародній Універсальній десятковій класифікації (УДК) "Державне управління" виділене в окремий напрямок. У багатьох західних університетах поряд із наданням ступеня магістра державного управління (М.Р.А. Master of Public Administration) присуджується науковий ступінь доктора державного управління (DPA --Doctor of Public Administration). Для прикладу, в 1997 р. у Сполучених Штатах нараховувалося 219 вищих навчальних закладів, які присуджують ступінь М.Р.А., ступінь D.P.A. - 17, у Великій Британії - три вищі заклади освіти надають ступінь D.P.A., у Канаді присуджується науковий ступінь доктора філософії в державному управлінні (Ph. D. in Public Administration).

З метою офіційного визнання наукової галузі "Державне управління" в Україні вже зроблені відповідні заходи. Так, наказом ВАК від 13 березня 1997 р. за погодженням з Міносвіти та Міннауки введено зареєстрований в Мінюсті Перелік спеціальностей наукових працівників, яким запроваджено нову галузь науки за шифром 25 "Державне управління".6 Сьогодні ця галузь включає шість спеціальностей "Теорія та історія державного управління", "Філософія державного управління", "Організація і управління в державних установах", "Регіональне управління", "Галузеве управління", "Місцеве самоврядування".

В Українській Академії державного управління при Президентові України розпочалася підготовка докторантів, аспірантів та здобувачів наукових ступенів з цієї галузі науки, функціонують дві спеціалізовані вчені ради для присудження наукового ступеня доктора (кандидата) наук з державного управління, ведуться фундаментальні та прикладні дослідження за комплексною науковою програмою "Державне управління та місцеве самоврядування", яка охоплює 22 напрями.

Про зростаючий інтерес до цієї науки свідчить і те, що з ключових питань розвитку державного управління тривалий час точилися і не стихають сьогодні гострі дискусії: обговорюються концептуальні ідеї, погляди, йде усвідомлення світового та національного досвіду, закладаються засади законодавчого регулювання управлінської діяльності тощо. Адже створити ефективне державне управління в Україні можна лише за умови поєднання наукових досліджень у сфері державного будівництва, законотворчої та нормативної діяльності, організаційної

6 Як-тугрик Ниіппі нтргтяишної комісії Укоаіни. - К ВАК Укоаіни. - 1997. - № 1

управлінської практики, удосконалення державного апарату, матеріально-технічного забезпечення його функціонування.



Глава 1.2. Управління як соціальне явище

1.2.1. Мета і суть управління

Вихідною категорією адміністративно-управлінської теорії є "управління". Що ж таке управління? У чому полягає сутність цього явища? Якою є і має бути роль управління у суспільних процесах? Як свідчить історія управлінської думки, ці питання завжди перебували у центрі уваги мислителів минулого. Без перебільшення можна сказати, що ця категорія протягом усієї історії людської цивілізіції постійно розвивалася, наповнювалася новими визначеннями.

Управління є складним і універсальним суспільним феноменом. Найбільш широко його зміст розкриває філософська наука, яка трактує управління як функцію організованих систем (біологічних, технічних, соціальних), що забезпечує збереження їх структури, підтримку режиму діяльності, реалізацію їх програми, досягнення їх мети. Управління є необхідною функцією суспільного життя. Його метою є організація спільної діяльності людей, їх окремих груп та організацій, забезпечення координації взаємодії між ними, а його суттю - здійснення керуючого впливу на певні об'єкти.

Необхідність здійснювати управління з'являється там, де потрібно об'єднати і скоординувати зусилля двох і більше людей. Саме тоді, коли в первісному суспільстві з'явилися перші елементи суспільної організації і суспільної праці (наприклад, необхідність полювання чи спільного захисту від ворога), з'явилася особлива функція управління, яка виникає внаслідок певних суспільних потреб і самої природи суспільної праці. Тому держава, яка на засадах громадянства об'єднує велику кількість людей, відчуває об'єктивну потребу у здійсненні діяльності з управління різноманітними питаннями, які виникають у процесі життя та становлять загальний інтерес для всієї спільноти: сприяння розвитку економіки, забезпечення збору податків та обороноздатності країни, розвитку науки, освіти, культури, надання соціальної допомоги та ін.

Потужний імпульс філософському осмисленню державного управління дав розвиток античної демократії, яка зародилась у Древній Греції. Пізніше управлінська думка пережила період застою. Однак у XVII-XVIII століттях активізація суспільного життя в Європі та Північній Америці, розвиток демократичних інститутів дали новий потужний поштовх для розвитку теорії управління. В XIX ст. управлінські теорії і концепції отримують подальше удосконалення.

Серцевиною управління і основою адміністративної науки є знання про державу. В умовах антагоністичних інтересів класів, верств і

соціальних груп суспільство має життєву потребу в інституції, яка здатна забезпечити необхідний мінімум їх консолідації. Таким утворенням і стає держава, покликана улагоджувати протилежні класи, соціальні прошарки. Термін "держава" вперше вжив італійський філософ Н.Макіавеллі у своїй праці (трактаті) "Іль прінчіпе" ("Монарх") 1532 року, аналізуючи "державну рацію" - "regione di stato". Вислів "stato", "1'etat", "staat" набув подальшого розповсюдження і став загальновизнаним у світовій практиці.

Держава - це соціально-політичний механізм, що виникає в класовому суспільстві з метою регуляції суперечливих відносин .між класами і соціальними групами, вирішення конфліктних ситуацій, забезпечення відповідного рівня соціальної стабільності системи. Держава - це засіб суб'єктивного вирішенння об'єктивних суперечностей, які розв'язуються, як правило, насильницькими методами і переважно в інтересах того соціального суб'єкта - економічно організованого та інтелектуально пануючого класу, представники якого володіють державною владою.

Петро Кропоткін писав з цього приводу: "Держава - це щось значно більше, ніж організація адміністрації з метою впровадження "гармонії" у суспільстві, як це викладають в університетах. Це організація, випрацьована й удосконалена впродовж трьох століть, щоб підтримувати права, що їх здобули певні класи, і користатися з праці робітничих мас; щоб розширити ці права і створити нові, які ведуть до нового закріпачення знедолених законодавством громадян, щодо групи осіб, угаразділих від щедрої урядової ієрархії. Такою є справжня сутність держави".7

З'явившись ще в рабовласницькому суспільстві, держава постійно змінювала свою форму, проте її суть залишається незмінною: вона завжди була механізмом здійснення політичної влади, реалізації інтересів панівних верств населенння. У суспільстві держава виконує низку функцій, які здійснює спеціально сформований державний апарат.

Ще античними мислителями (Платон, Арістотель) осмислювалися основні ознаки держави:

- наявність так званої "публічної влади" (з апаратом управління і примусу);

- територіальний принцип організації населення;

- податки з населення для утримання публічної влади.

Головним питанням політичного буття суспільства (держави) вважалося питання про владу: організаційні засади влади, динаміка і ефективність її функціонування тощо (згадаймо "Державу" Платона).

Отже, як регулятивний механізм функціонування та розвитку соціуму держава відрізняється від інших суспільних інститутів низкою ознак:

-існуванням певної групи людей, зайнятих виключно управлінням суспільством як цілісною системою;

----------------------------------

7 Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. - М.. 1920. - С. 271

-монополією на владу щодо всього населення;

-правом здійснювати внутрішню та зовнішню політику від імені всієї нації;

-суверенним правом видання законів і правил, обов'язкових для всіх груп населення і кожного громадянина;

-організацією влади за певним територіальним принципом -адміністративно-територіальним поділом;

-монопольним правом вилучення податків, формуванням національного бюджету.

Державно-філософська думка завжди надавала значної уваги питанням теоретичного обгрунтування проблем походження, сутності, головних ознак та функцій держави. Були спроби побудови ідеальних моделей державного устрою, поради володареві (правителю) щодо організації державного управління й ведення державних справ, утопічні й реалістичні прогнози державного будівництва тощо.

Арістотель вважав, що держава утворюється, коли виникає "спілкування", зв'язок між сім'ями і родами задля благого життя та самоцінного існування.8 Фома Аквінський обгрунтував її зумовленість божественними законами. Н.Макіавеллі в основу державного будівництва поклав матеріальний інтерес (приватну власність) особистості. За Гоббсом, держава - це своєрідний звір (Левіафан), який підкоряє собі всі існуючі структури. Ж.-Ж.Руссо вбачав джерело виникнення держави в суспільному договорі. Цю ж думку обстоював І.Кант. Гегель у свою чергу наголошував, що держава є виразом усезагальнених інтересів, усезагальненої волі.9 К.Каутський вперше в історії філософської думки висловив припущення про можливість формування держави як надкласового інституту. Цю ідею підхопив Ю.Хабермас. Х.Джонс відстоював концепцію держави загального благоденства, що нібито забезпечує оптимальну регуляцію людських стосунків та приватного господарювання. У Маркса знаходимо не лише визначення держави як організованого насильства одного класу над іншим, а й міркування щодо виконання державою спільних справ, таких, приміром, як будівництво шляхів сполучення, забезпечення порядку, захист кордонів тощо. Сучасні уявлення про правову державу базуються на романо-германських та англосаксонських традиціях, а їх теоретичним підґрунтям вважаються вчення англійського філософа Д.Локка та німецького філософа І.Канта. Термін "правова держава" вперше з'явився на початку XIX ст. у німецькій літературі, а подальший розвиток ця концепція отримала в середині цього ж століття. У XX ст. правова держава отримує додаткові визначення, виступаючи як "соціальна правова демократична держава".



8 Аристотель Политика. Собр. соч.: В 4т.. Т.2. - М.,1960. - С.15-30.

9 Г г- п ,*, ,*. /-> г:

У сучасній літературі зустрічається понад 140 визначень держави і різноманітні її типології. Однак всі вони зводяться до двох підходів розуміння сутності держави. Перший розглядає державу як систему владних відносин, а інший - більш широкий, вбачає в ній політичний режим.

Незважаючи на соціальну диференціацію, розмаїття інтересів та уподобань, у суспільстві завжди існують речі, вигідні усім: забезпечення порядку і безпеки, дотримання правил взаємодії, прийнятне й можливе за певних умов вирішення соціальних суперечностей, а отже, здобуття знань про навколишній світ, удосконалення умов життя людини та ін.

Отже, спільний, загальний інтерес, який є найвищим та найважливішим, порівняно з приватним і груповим, вимагав утворення механізму його забезпечення. Якщо спочатку здійснення загальних справ було спільною турботою і не виділялось у якусь окрему галузь суспільної практики, а за його здійснення відповідали всі члени роду, то внаслідок соціальної диференціації, розшарування первісного суспільства на соціальне значущі спільноти відбувається зосередження людей на суто власних, часткових інтересах. Проте це не означає втрати загального інтересу. Його реалізація набуває дещо іншої форми - форми влади. У родоплемінній спільноті функції суспільного управління зосереджуються в руках племінної верхівки. Поступово формується спеціальний апарат управління як один із чинників відчуження індивідів від участі у вирішенні спільних справ.

Зважаючи на низький рівень життя людей того часу, розвиток суспільного суб'єкта та соціальних відносин зумовлює переважання позаекономічних, примусових методів управління, спрямованих на здійснення загального інтересу, досягнення спільної вигоди. Таким чином, фізичний примус, насилля стали початковою формою здійснення управління у відносинах "панування - підкорення". Водночас вже у рабовласницькому суспільстві виникає власне "державне управління" -управління спільними справами, задоволення часткових (групових) інтересів.

Отже, управління як вид суспільної діяльності виникло внаслідок необхідності узгодження, підпорядкування приватних, часткових (групових) інтересів більш загальному інтересу - спільному. А інтерес є визначальною, вихідною основою влади і управліня.

Щодо розуміння такого явища як управління, то існує багато точок зору. Згідно з однією, яка йде від Платона та Арістотеля, управління як частина політичного процесу ототожнюється із суспільним способом існування. Тобто жити у суспільстві означає жити за певними правилами, а мистецтво управління суспільством виступає як всезагальна форма соціальних зв'язків. Сама ж соціальність грунтується на розумінні

суспільства як конгломерату атомізованих --індивідів, а їх відношення -свідомо встановлені договірні відносини на основі державності.



Ще один підхід - марксистський. Він виходить з того, що суспільство формується у процесі спільної діяльності людей. А тому соціальність створюється не державним об'єднанням, а спільною участю людей у праці. Звідси - первісні форми життя - відсутність політичного суспільства, оскільки воно було соціально однорідним. Після утворення різноманітних соціальних груп зі своїми специфічними цілями приватні інтереси відокремлюються від спільного інтересу, починаючи протистояти йому. Поляризованість такого суспільства набуває проблемного характеру, вирішення якого вимагає особливого виду людської діяльності -державного управління як конкретного виду щодо здійснення державної влади. Воно здійснюється за допомогою апарату державного управління.

У політологічній, юридичній та філософській літературі як національній, так і в зарубіжній, ще не сформовано остаточного й загальновизнаного поняття "державного управління". Існують декілька точок зору на цю проблему: одна трактує це явище за його суттю та реальним змістом, інша - за формами, у яких воно існує та функціонує. Широко розповсюдженим підходом до його визначення є віднесення до державного управління діяльності держави, яка не входить у компетенцію інших видів державної діяльності, - представницької та судової. Таке досить просте його визначення все-таки не розкриває призначення та матеріальної суті державного управління. Адміністративне право визначає управління як виконавчу та розпорядчу діяльність держави. Проте й таке визначення повністю не розкриває змістовного характеру та суті управлінської діяльності. Можна сказати, що державне управління -найбільш динамічна сфера суспільної системи, що виникає з потреби самого суспільства і супроводжує всю його історію, набуває політичного характеру і відповідних державних форм з виникненням держави. Адже уряд повсякчасно повинен відчувати інтереси класів, соціальних груп та індивідів, заохочуючи державну політику, чутливішу до соціальних потреб, запроваджуючи ефективне і продуктивне управління з метою найоптимальнішого задоволення людських потреб. Тому вивчення управлінських явищ вимагає з'ясування політичних процесів, а також усієї системи соціальних факторів і протиріч, через які знаходять собі дорогу пріоритетні економічні інтереси.

Соціальна структура безпосередньо становить підвалини державного управління, визначаючи його суб'єкти, інтереси, характер і спрямування управлінських процесів. Залежно від соціальної структури суспільства формуються політичні сили, які впливають на здійснення державного управління.

Розвиток машинного виробництва і товарного обміну, розгортання соціального протиборства призвели до послаблення безпосереднього

панування хазяїна над виробником, до подальшої регламентації політичних стосунків нормами права замість вирішення проблем силовими методами. У сучасному світі єдиною інституцією, за якою визнається беззастережне право запровадження законів, рішень, наказів, обов'язкових для всіх громадян, стає держава. Без держави і її діяльності суспільство як система, як державна спільність функціонувати не може.

Центральним поняттям держави є державна влада. За своєю суттю влада - явище соціальне. Відоме визначення влади належить М.Веберу, який відзначав: "Влада означає будь-яку можливість проводити всередині даних соціальних відносин власну волю навіть всупереч супротиву, незалежно від того, на чому така можливість грунтується".10 А влада може існувати і на основі примусу і підкорення. Виникаючи разом із появою суспільства, там, де є людські відносини, вона супроводжує всю його історію, будучи невід'ємною складовою існування людських спільнот. Такою є об'єктивна соціальна природа цього явища, загальновизнаного в науковій літературі. Влада - це здатність і можливість для окремих людей, груп, верств, класів здійснювати визначальний вплив на діяльність інших людей, людських спільнот за допомогою економічних, політичних та моральних засобів.

Соціальний аспект влади проявляється в тому, що вона виступає організуючим центром цілеспрямованої діяльності людей, колективів та суспільства в цілому. З'явившись у результаті розвитку суспільства, держава виступає стосовно нього політичною управлінською системою, а управлінський вплив здійснюваний нею, набуває політико-правового характеру, зумовленого державною владою. Пануюча воля, що виражається у формі загальнопринятих соціальних норм (правил поведінки), виконує регулюючу, а відповідно, і організуючу роль у житті суспільства.11

Характеризуючи владу, слід відзначити її політичний аспект. Політична влада визначається як реальна можливість певного класу, групи, прошарку населення втілювати свою волю в політиці та правових нормах і характеризується соціальним пануванням цих політичних суб'єктів.

Державна влада здійснюється за допомогою встановлення законів, виконання функцій управління та застосування різноманітних заходів. Вона повинна бути функціонально розподілена на законодавчу, виконавчу та судову гілки для того, щоб усі її види були збалансовані й утримували одна одну від свавілля. Незважаючи на існування в суспільстві різних форм і видів влади, саме державна влада спроможна надати суспільству цілісності, сконсолідувати його в умовах плюралізму та діяльності різних

10 Вебер М Избранные произведения. - М., 1990. - С. 43

11 Нижник HP. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, 1995. -С. 144.

громадських об'єднань, що виражають інтереси різноманітних соціальних груп. Отже, державна влада - це система повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного інтересу, узгодження загальних і часткових інтересів, функцій регулювання і вирішення конфліктів у суспільстві. Вона наділена таким рівнем повноважень і норм, які дозволяють утвореним нею суб'єктам здійснювати мобілізацію ресурсів, розподіляти поміж різними групами людей та індивідами суспільні цінності в межах досягнення загальних цілей та інтересів. Завданням будь-якої державної влади є забезпечення наявними засобами стабільності в суспільстві, збереження суспільного спокою та удосконалення суспільних відносин.

Однак держава сама по собі не є першоджерелом владних повноважень. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, соціум. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Тобто держава - це громадяни з їхніми інтересами, прагненнями, об'єднаннями, самоорганізацією і самоуправлінням. Легітимність влади, таким чином, виходить від народу, який через вибори виявляє свою волю владним структурам і через вибори контролює їх. А головною функцією держави є впорядкування співжиття 'громадян, координації діяльності всіх членів суспільства для того, щоб існувати і розвиватися. Для виконання своєї функції держава запроваджує апарат державного управління, без якого неможливе її існування.

Отже, влада - це поєднання інтересу і волі, в якому воля виступає засобом вираження інтересів. Вони реалізуються у формі влади через державне управління. Грунтуючись на цих міркуваннях, можна визначити зміст політичної влади - вольового вираження інтересів панівного класу або більшості народу в діяльності державних інституцій, посадових осіб. Влада таким чином перебирає на себе не тільки функції насильства, а й соціального управління у напрямку її перетворення з такої, що стоїть над суспільством, у владу, яка обслуговує суспільство, шляхом здійснення відповідних функцій управління, що забезпечують реалізацію загальновизнаних суспільних інтересів. Використання влади як засобу реалізації спільних інтересів найхарактерніше простежується під час здійснення державної влади в процесі діяльності держави.

Державність є загальною, формою вираження інтересів суспільства через державну публічну владу та її матеріальні ресурси. Держава являє собою механізм управління, апарат організації, що володіє засобами примусу, контролю і насильства. Отже, держава це соціально-організаційний інститут, своєрідна система взаємодії численних соціальних спільнот та апарату. Діяльність цього апарату отримала поняття "державне управління", яке є джерелом і основою влади, виступає у ролі

регулятора поведінки людей - учасників ІГПІЛЬН'б|(Д"йІ№йййркяАДОсягаІ: своєї А „ ІЛ . НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

Ц 9 Я 0і Я Л 7 ім' В.Г.Короленка

У І6 О */ О ЧЫ . . ^ ^ k f\mf4

мети в результаті суспільних зв'язків, що отримали назву управлінських відносин.

1.2.2. Ознаки державного управління

Державне управління виступає як соціальне явище, адже воно є керівництвом кимось або чимось, атрибутом суспільного життя, якому характерні ознаки суспільного життя, і проявляється там, де є спільна діяльність людей. Будучи конкретно-історичною формою соціального управління, державне управління являє собою виконавчо-розпорядчу діяльність, основним напрямком якої є виконання законодавчо-нормативних актів. Виконання цієї функції досягається за допомогою використання необхідних владно-юридичних повноважень. Державне управління є також специфічним засобом спрямовуючого впливу управлінської діяльності на процеси функціонування та розвитку держави. Вищевикладене дає підстави вирізнити найхарактерніші ознаки державного управління:

- державне управління - це, передусім, соціальне, політичне явище;

- державне управління і органи, що здійснюють його функції, є складовою частиною єдиного механізму державної влади;

- державне управління - це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження, і поза цим не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.12

Такі найхарактерніші особливості поняття "державне управління".

Управлінню притаманні свої об'єкти і суб'єкти управління. Об'єктами управління можуть бути поведінка окремих людей та груп, суспільна праця і виробництво, технічні засоби (верстати, машини, агрегати), тварини і рослини. Відповідно до цього (до об'єкта) прийнято поділяти управління на декілька видів: технічне (керівництво технічними процесами, управління механізмами, агрегатами), біологічне (регулювання розмноженням та розвитком тварин і рослин) та соціальне (управління людьми, управління в суспільстві).

З огляду на предмет дослідження нас цікавить передусім соціальне управління, яке відрізняється від двох попередніх видів вольовим впливом одних суб'єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об'єктами є соціальна організація суспільства з притаманними їй соціальною структурою й соціальними процесами.

Для соціального управління характерна численність об'єктів, які утворюють декілька видів управління: державне управління, громадське, апаратне (організаційне), церковне та сімейне. Кожен з цих видів має свій власний окремий об'єкт управлінського впливу, специфічну правову базу, організаційний порядок функціонування, відповідальність тощо. Державне
12 Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков.-С. 35.

управління є ключовим видом, який включає в себе апаратне управління (рис.1.1).

Громадське Церковне

Законодавча діяльність

Виконавчо-розпорядча діяльність

Діяльність щодо

здійснення правосуддя

Рис. 1.1 Види управління.

Отже, управління буде розглядатися нами як суспільне явище, передусім як соціальне управління. Біологічне і технічне управління мають свій окремий предмет дослідження, велику групу наук і фахівців, які їх вивчають, цілком заслуговують на окремі ґрунтовні наукові пошуки і дослідження, а тому нами розглядатися не будуть.

Соціальне управління -- це явище, яке характеризує внутрішню властивість суспільства, що випливає з його системної природи, суспільного характеру праці, процесу спілкування людей в процесі праці та в житті. Його зміст полягає у цілеспрямованому впливі на суспільство і на окремі частини (ланки), з метою їх упорядкування, удосконалення і розвитку. Без управління неможливе цілеспрямоване функціонування суспільства. Саме тому його найважливішою складовою частиною є державне управління, тобто управління через державу, за допомогою державного апарату, головне призначення якого полягає в управлінні суспільними і державними справами. Управління - це соціальна функція, що реалізується через владно-організуючу діяльность, яка узгоджує спільну працю і побут людей з метою досягнення поставлених загальносуспільних цілей та завдань.

Отже, соціальне управління - це управління суспільством, а оскільки суспільство є доволі абстрактним поняттям, яке складається з усіх людей, то соціальне управління є управління людьми, їх поведінкою, суспільними справами.

Соціальне управління розуміють як реалізацію організаційних функцій, які створюють необхідні умови для досягнення в процесі спільної діяльності людей поставленої мети. Система соціального управління дуже широка і багатопланова, що спирається на існування та функціонування

інститутів громадянського суспільства І держави - політичних партій, громадських організацій, органів державної влади. В умовах існування держави, концентрації в її руках основних важелів управління найважливішою частиною соціального управління є державне управління. При цьому воно є основним видом соціального управління і співвідноситься з останнім як часткове і загальне. Державне управління носить підзаконний характер, спрямований від виконавчої влади з гарантованою обов'язковістю, нормативністю, що забезпечені примусовою силою держави. Соціальне ж управління базується значною мірою на організаційних, моральних нормах. Прикладом може слугувати громадське управління, яке розглядається як організований вплив об'єднань громадян на реалізацію окремих функцій і завдань управління, їх участь в управлінні, роботі самоврядних органів. У сімейному управлінні, де між членами родини існують зв'язки суто організаційні, проявляються деякі елементи управління: вироблення спільних цілей, ухвалення рішень, узгодження інтересів, досягнення поставленої мети тощо.

Спільні соціальні завдання зумовлюють певне тяжіння видів, що передбачає впорядкування, організацію соціально-економічних, адміністративно-політичних, культурних процесів. Окрім того, цей взаємозв'язок обумовлений існуванням єдиного спільного суб'єкта

управління -держави.

Головне призначення держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Будь-яка держава як організація політичної влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститут проявляє себе у "зовнішніх" стосунках саме через практичне здійснення цієї влади. Яка влада - така й держава. Державна влада втілюється в діяльності державних органів, які у своїй сукупності утворюють механізм держави.

Професор В.В.Цветков вказує такі фактори, що найбільшою мірою характеризують сутність соціального, в тому числі державного управління:

» суспільство як соціальна організація - це складна самокерована система, що самоуправляється, яка постійно перебуває в русі й не може жити без безперервного управління. Тому управління є способом існування соціальної організації, її іманентний елемент;

» управління є особливою соціальною функцією, яка виникає з потреби самого суспільства як складної динамічної самокерованої системи (що самоуправляється) і супроводить усю історію суспільства, набуваючи політичного характеру і відповідних державних форм у суспільстві соціального розшарування;

» кожному типу соціальної організації, кожному конкретно-історичному суспільству притаманні свій зміст, свої специфічні процеси, форми і методи управління. Тому зміст управління не можна зрозуміти, відірвавши його від свого середовища;

« соціальне управління - елемент системи суспільних відносин І його характер, зміст залежать від її сутності. В свою чергу соціальне управління в кінцевому підсумку зводиться до впорядкування та розвитку суспільних відносин;

« з переходом у постіндустріальне суспільство, з розвитком науково-технічної революції, зростанням і ускладненням техніки значно зростає питома вага управління речами та процесами виробництва. За таких умов від людини вимагається розкрити весь свій творчий потенціал, щоб успішно виконати нові трудові функції і соціальні обов'язки, а її роль як соціальної істоти, яка здійснює управління речами, і значення управління людьми не тільки не стануть меншими, а, навпаки, зростуть, хоча і зазнають суттєвих якісних змін;

» "матеріальний" зміст управління як соціальної функції виявляється передусім в організуючій діяльності, що здійснюється шляхом об'єднання, узгодження, регулювання, координації, контролю, а також владно-регулюючими і примусовими заходами. Тим самим наголошуємо на організаційній за своїми формами і методами сутності управління, яке найбільш чітко виражається в організації колективних зусиль та у розподілі обов'язків між їх учасниками у досягненні конкретної мети, в регулюванні повсякденної діяльності суб'єктів управління, в контролі за здійсненням поставленої мети, в організаційному забезпеченні всіх стадій управлінського процесу;

» управління за своєю сутністю зводиться до взаємодії суб'єктів та об'єктів, його змістом є впорядкування системи, приведення її у відповідність з притаманними їй закономірностями існування й розвитку. При цьому суб'єкт і об'єкт управління с складно організованими системами зі своїми елементами, їх об'єднують спільні управлінські закономірності. Сутність цієї взаємодії полягає в природі зв'язків суб'єктів та об'єктів і причинно-наслідкової залежності, що виникає при цьому. Чим вищий ступінь відповідності суб'єкта об'єкту, тим ефективніше саме управління.13

1.2.3. Суб'єкти і об'єкти державного управління

Державне управління є одним із видів діяльності щодо здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичному здійсненні організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій по втіленню в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо об'єктів управління. У соціальній сфері взаємодія суб'єктів і об'єктів управління відображає все розмаїття соціальних відносин суспільства. Ці зв'язки носять політико-державний, владноорганізуючий характер і здійснюються на підставі соціальних,

* Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук, кер В В Цветков - С 26-27

передусім правових норм, регламентуються встановленими організаційно-процесуальними формами.

Розглядаючи організаційну структуру державного управління, можна зазначити, що державне управління здійснюють суб'єкти державного управління. Управлінський вплив суб'єктів здійснюється відносно об'єктів державного управління.

Що ж являють собою поняття "суб'єкт" і "об'єкт" державного управління? У літературі немає однозначного трактування цих категорій, а тому для усвідомлення їх суті розглянемо декілька теоретичних підходів щодо цього питання.

Так, А.Петров визначає суб'єкт управління як спеціальні групи людей, які за допомогою різних форм організаційної практики здійснюють необхідні рухи об'єкта.14 А.Годунов зазначає, що суб'єктом управління в суспільних процесах виступають люди.15 Ю.Тихомиров вказує, що суб'єкти, які управляють суспільством, - це або народ у цілому, або окремі його верстви, об'єднання, колективи, оформлені відповідним чином у політико-правових формах через систему державних і громадських організацій, інститути безпосередньої демократії.16 В. Афанасьев підкреслює, що суб'єктом управління є складна система державних і недержавних організацій.17

Таке розуміння поняття "суб'єкта державного управління", що виключає можливість виконання ролі суб'єкта посадовими особами, а також окремими громадянами, є неповним. Можна сказати, що воно є правильним відносно соціального управління в цілому, що ж стосується власне державного управління, то до його суб'єктів відносяться як державні органи, так і, безперечно, посадові особи, державні службовці, наділені владними повноваженнями, і громадяни.

Головною рисою суб'єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов'язкових до виконання. Владний вплив, що виходить від суб'єкта до об'єкта управління, дозволяє підпорядковувати волю і діяльність останнього волі першого, що в окремих випадках є необхідним для досягнення цілей і вирішення завдань, визначених суб'єктом управління. Відповідно об'єкт державного управління зобов'язаний підкорятися владній волі суб"єкта і в обов'язковому порядку виконувати його рішення.

Отже, СУБ'ЄКТ управління - система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою



14 Петров АС Экономические основы управления производством - М . 1966. - С 69

15 Годунов А А Введение в теорию управления -С 33

" Научные основы государственного управления в СССР. - С 159, Тихомиров ЮА. Управленческое

решение - М , 1972 - С. 8-9

17 Научное управление обществом. - М, 1968. - Вып 2 -С 160.

воію в форму керівних команд чи рішень, обоє 'язкових для виконання, тобто, це система, що управляє У державному управлінні до суб'єктів управління відносяться: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації); посадові особи; службовці, що наділені державно-владними повноваженнями.

ОБ'ЄКТ управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють Об'єктами управління може бути галузь промисловості, об'єднання, підприємство чи його виробничий підрозділ. Кожному об'єкту управління притаманні різноманітні види діяльності. Відповідно, в зміст управління входить комплексне вирішення усіх елементів адміністрування.

Слід зазначити, що між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, є об'єктом управління іншим суб'єктом. Так, наприклад, обласна державна адміністрація, що здійснює управлінські функції на території області, будучи суб'єктом управління на цій території, разом з тим є об'єктом управління Кабінету Міністрів, а останній, у свою чергу, є об'єктом управління Президента.

Суб'єкти управління мають суттєві ознаки, які характеризують їх сутність як найважливіших елементів соціального (державного) управління. Слушно зауважує у цьому зв'язку Ю.Тихомиров, що суб'єкт управління забезпечує реалізацію інтересів певної соціальної спільноти -народу, певної верстви суспільства, нації, професії тощо. Існує певна ієрархія інтересів, яка відображає структурованість суспільства, що закріплена Конституцією та іншими правовими актами. Механізм погодження та гармонізації інтересів розрахований на переборення суперечностей з метою досягнення загальних соціальних цілей. Такий механізм, звичайно, спирається на діючі структури державного управління.18

Кожному суб'єкту управління притаманні певні функції, які відображають загальносистемний поділ праці щодо їх виконання, через що функції характеризують основний зміст та напрями діяльності суб'єкта управління. Як зазначає Ю.Тихомиров, суб'єкт управління є системно організованим, і в цій якості він має властиві ознаки будь-якої соціальної системи. Суб'єктам управління притаманні загальні функції і цілі, єдність принципів їх утворення, побудови та діяльності, структурна єдність та інші ієрархічні зв'язки та відносини, прийняття суворо обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою.19

Між суб'єктами і об'єктами виникають управлінські відносини лише завдяки тому, що суб'єкти наділені відносно об'єктів владними

18 Тихомиров Ю А. Курс административного права и процесса - М, 1998. -С. 47. 19Там само.-С 47

повноваженнями, які дають змогу їм здійснювати свій управлінський вплив. Державно-управлінські відносини - це особливий вид суспільних відносин, які виникають у процесі державного управління, діяльності свідомо-вольового та організаційного характеру, що встановлюються в ході взаємної діяльності, в яких їхні учасники відчувають на собі державно-управлінську дію, що відповідає меті держави, визначається економічними та політичними основами суспільного устрою.20 Ці відносини типу "влада -підпорядкування" можуть мати різний характер залежно від повноважень суб'єкта, ступеня самостійності об'єкта управління та багатьох інших факторів. Вони можуть бути формальними (субординації) і неформальними (координації), галузевими, міжгалузевими,

територіальними та ін. Відносини управління формуються на основі закономірностей, принципів, функцій і методів державного управління. Найчастіше ці відносини виникають за ініціативою одного із учасників, а у разі порушення адміністративно-правових норм порушник несе відповідальність перед державою.

Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб'єктів та об'єктів управління. Сторони цих відносин, вступаючи у взаємне спілкування, формують тим самим зміст управлінських відносин. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих (від суб'єкта до об'єкта) і зворотних (від об'єкта до суб'єкта) зв'язків. Практична реалізація цих зв'язків забезпечується завдяки руху інформації. Наявність прямого та зворотного зв'язку є необхідною умовою нормального функціонування й розвитку будь-якої соціально-економічної системи. Прямий зв'язок сприяє процесу ухвалення рішень і забезпечує їх передачу на об'єкт, що управляється. Зворотний зв'язок, який несе інформацію про стан об'єкта і його дії на керівні рішення, служить базою формування відповідних впливів на об"єкт управління. Зворотні зв'язки, таким чином, підказують найбільш доцільні шляхи і засоби організації процесу регулювання діяльності об'єкта управління. Вони синтезують дії внутрішнього та зовнішнього середовищ -(стосовно певного об'єкта управління), відображають численні причинно-наслідкові зв'язки. Спеціаліст з обміну інформацією Ф.Льюіс так характеризує значення зворотного зв'язку: "Керівник, який не налагодить зворотний зв'язок для отримувача інформації, виявить, що ефективність його управлінських дій значно знижена, аналогічним чином, якщо зворотний зв'язок із працівниками заблокований, керівник у кінці виявиться ізольованим або ошуканим".21 Отже, зворотний зв'язок сприяє підвищенню ефективності обміну управлінською інформацією.

" Нижник Н Проблеми змісту державно-управшнських відносин та фактори його соціальної обумовленості в Україні//Вісник УАДУ. - 1996. -№2 -С 103.



21 Philip V Lewis. Organizitional Communications! The Essence of Effective management ( Columbus. Ohio Cnd. 19751 n. 95.

Відносини між суб'єктами і об'єктами можуть носити субординаційний та координаційний характер. Деякі автори виділяють "формальні" (офіційні) і "неофіційні", а також відносини "організації" та "дезорганізації". Крім того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином: галузеві (відносини в межах однієї галузі); територіальні (у межах одного регіону); міжгалузеві (між органами різних галузей); міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві.

Узгодження (упорядкування) управлінських дій призводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків - субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого. Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо. Всі ці види субординації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуюються у відносинах "суб'єкт - об'єкт".

Встановлення між ними горизонтальних зв'язків носить назву координації, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, предметно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія. Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також, як її базові форми. У процесі цієї діяльності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від конкретної ситуації, переважає та чи інша. Ці зв'язки носять діалектичний характер: об'єкт, яким управляють, не є пасивним учасником управлінських відносин. Він бере активну участь у формуванні характеру і напрямку управляючої дії, насамперед при опрацюванні, прийнятті та виконанні управлінських рішень.

Чим вища ступінь відповідності керуючої системи керованій, тим ефективніше здійснюється управління тієї чи іншої системи. Таким чином, державне управління характеризується наявністю цілісної системи, керуючою і керованою її частинами, причинно-наслідковими зв'язками між ними, динамізмом розвитку. Воно являє собою сплановану діяльність системи, яка управляє, спрямовану на здійснення оптимального функціонування і розвитку об'єкта управління.

1.2.4. Риси державного управління

Спрямованість, поступовість державного управління обумовлені Динамічною взаємозалежністю комплексу рис і факторів державного Управління. Управлінські відносини виникають не тільки між різними рівнями ієрархії управління, але й усередині адміністративних органів на кожному з цих рівнів. Зокрема, виділяють такі риси державного управління, що розкривають його суть:

1 .Державне управління завжди являє собою певну організуючу діяльність, в результаті якої виникають конкретні, управлінські за змістом відносини.

2.Необхідною умовою їх виникнення є наявність суб'єкта, наділеного владними повноваженнями для здійснення управлінських функцій.

З.Для виникнення управлінських відносин, крім суб'єкта, у них повинен брати участь також і об'єкт (об'єкти), на діяльність якого спрямовується управлінський вплив суб'єкта.

4.Характер відносин, які виникають між ними, завжди є владним, а в умовах державного управління • державно-владним, причому цими повноваженнями наділена завжди одна сторона - суб'єкт управління, а об'єкт управління є лише виконавцем вказівок і директив, що поступають від суб'єкта.

З.Організуюча діяльність державно-владного характеру полягає у виконанні та розпорядництві згідно з вимогами закону, тобто є підзаконною, грунтується на чинному законодавстві.

6.Управлінський вплив, який виникає під час цієї організуючої діяльності і налагодженні управлінських відносин, може мати різний за своїми параметрами характер: це і державне регулювання, і централізоване керівництво, і оперативне управління.

7.Цю діяльність можна певним чином розділити на етапи (цикли, фази), в основі класифікації якої є її функціональна природа і організація, робота з кадрами, керівництво, координація, звітність, складання та виконання бюджету.

В.Державне управління, функціонуючи у правовому полі чинного законодавства,""у випадку його порушення, тягне за собою юридичну відповідальність.22

Ось такі головні характерні риси державного управління, хоча окремі дослідники називають їх більшу або меншу кількість. Так, наприклад, виділяють цілеспрямованість, наукову обгрунтованість, планомірність впливу держави (через систему її органів) на суспільні відносини і зв'язки, універсальність, практичність, економічність, суспільну активність, різноманітність організаційних форм здійснення державного управління.21

Соціальність державного управління визначається не тільки впливом на неї різних сфер життя. Управління саме здатне впливати на процеси економічного, культурного та іншого розвитку. Державне управління - не тільки компонент соціальної системи, воно є структурою, що здатна сама забезпечити владарювання. Так, знаряддям здійснення владних повноважень є виконавча влада як вид єдиної державної влади, що здійснює владно-політичні та владно-адміністративні функції.

- Гладун 3. Поняття та зміст державного управління' Адміністративно-правовий аналіз / Актуальні проблеми формування органів місцевого самоврядування в Україні. - Ужгород, 1997. - С.27. 23 Нижник Н Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе - С. 21

Отже, головною характерною рисою адміністративно-управлінських відносин, що виникають у сфері державного управління, є їх владний характер (на відміну від інших правовідносин, зокрема цивільно-правових), який дає змогу органам виконавчої влади здійснювати управління відповідними об'єктами у визначених сферах і галузях діяльності.

Підсумовуючи сказане, можна вважати, що державне управління - це вид діяльності держави, яка полягає у здійсненні нею управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів та інших нормативно-правових актів чинного законодавства, здійснення розпорядчих функцій з метою комплексного соціально-економічного розвитку, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя.

Далі, оскільки державне управління - це діяльність, то вона органічно включає сукупність соціальних суб'єктів. Отже, якщо вважати державу соціально-організаційним інститутом, що являє собою систему взаємодії численних соціальних спільнот та апарату, то державне управління є конкретно-історичною формою соціального адміністрування.


Каталог: ld
ld -> Урок бесіда «Уявна подорож містом (селом, країною)»
ld -> Міський методичний кабінет екскурсія «Спостереження за осінніми змінами у живій та неживій природі»
ld -> Бабуся називає мене брат називає мене сестра
ld -> Наукових праць
ld -> Основний напрямок
ld -> Методичні рекомендації для 5 класу з української мови та літератури, світової літератури, російської мови Для учнів
ld -> Методичні рекомендації до проведення Першого уроку 2013-2014 навчального року для учнів молодшого шкільного віку
ld -> Homines, dum docent, discunt. Люди, навчаючи, вчаться
ld -> Комунальний заклад “Обласна бібліотека для дітей Черкаської обласної ради Шевченківські лауреати в галузі літератури – наші земляки Біобібліографічний вісник для юних книголюбів віком від 12 до 14 років Черкаси, 2012
ld -> Тема уроку Тема Барви землі (7 год)


Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   34


База даних захищена авторським правом ©refos.in.ua 2019
звернутися до адміністрації

увійти | реєстрація
    Головна сторінка


завантажити матеріал